Katedra Polityk Publicznych
Czy radni, którzy tworzą najwyższą władzę w polskich samorządach rzeczywiście reprezentują społeczności i działają zgodnie z ich wolą? Ta wątpliwość nasuwa się w konsekwencji rozważań na temat prawnego statusu radnego, gdyż z jednej strony jego podstawowym obowiązkiem jest utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a z drugiej, nie jest on związany instrukcjami wyborców – jego mandat jest wolny. Czy brak konsekwencji w określeniu obowiązków i uprawnień radnego oznacza, że działania podejmowane przez niego są zależne tylko i wyłącznie od jego dobrej woli? Aby odpowiedzieć na to pytanie należy uważnie przyjrzeć się zadaniom radnego wynikającym z roli pośrednika pomiędzy władzą a mieszkańcami. Radny jest w tej relacji ogniwem łączącym, osobą znajdującą się blisko mieszkańców i jednocześnie blisko, a wręcz wewnątrz organów gminy, powiatu czy województwa. Ma podwójną rolę – członka organu stanowiącego i mieszkańca. Jest reprezentantem i reprezentowanym w jednej osobie: sąsiadem i politykiem, a dla wielu także – choć niesłusznie – urzędnikiem.
Pełnienie funkcji radnego stanowi wyraz zaufania, jakim wyborcy obdarzają konkretną osobę. Mamy tu do czynienia z umownym i generalnym upoważnieniem jednostki do reprezentowania interesów stosunkowo dużej części społeczeństwa, wynikającym jednak wyłącznie z aktu wyborczego. Ustawodawca wskazuje dwa podstawowe obowiązki radnego: (1) kierowanie się dobrem wspólnoty samorządowej oraz (2) utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianie ich organom jednostki do rozpatrzenia. Ponadto, radny powinien brać udział w pracach rady i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Jego powinnością jest informowanie mieszkańców o sprawach problematycznych i podejmowanych w związku z nimi rozstrzygnięciami. Ten charakterystyczny obowiązek ustawodawca podkreślił także w tekście składanego przez radnego ślubowania: „ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców”. Jednak, czym jest ‘dobro wspólnoty samorządowej’? Sformułowanie to wydaje się bardzo niekonkretne i może podlegać elastycznej interpretacji. Na ‘dobro’ jednostki składają się różne czynniki: ekonomiczne, społeczne, kulturowe, gospodarcze, inwestycyjne i te związane z kierunkami jej rozwoju. Co ciekawe, aby zostać radnym nie trzeba posiadać żadnych kwalifikacji, kierunkowego wykształcenia lub doświadczenia zawodowego. Co jest dobre dla gminy czy powiatu mają rozstrzygać mieszkańcy. Dlatego tak ważne jest, aby radny utrzymywał z nimi stałą więź.
Pojawia się pytanie o to, z którymi mieszkańcami należy utrzymywać więź, a także, „wobec kogo lub, czego, radny jest ustawowo zobowiązany”[1]? Ustawy wskazują cztery takie kategorie: mieszkańców, wyborców, organizacje i właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Częstokroć jednak interesy tej ostatniej mogą stać w sprzeczności z interesami wyborców lub też interesy poszczególnych grup mieszkańców mogą się wzajemnie wykluczać. W takim przypadku należy uznać, iż zamiarem ustawodawcy było ustanowienie reprezentacji symbolicznej – w przepisach zabrakło sankcji prawnych, którymi mogliby wobec radnego posłużyć się wyborcy, mieszkańcy lub też tworzone przez nich organizacje w przypadku nieprawidłowego reprezentowania ich interesów. Radny winien mieć na względzie dobro całej jednostki i wszystkich jej mieszkańców, a nie tylko tych, z okręgu wyborczego, w którym został wybrany (własnych wyborców). Taką zasadę ustawodawca przyjął w stosunku do organów przedstawicielskich, do których należą między innymi: Sejm RP, sejmik wojewódzki, rada powiatu czy rada gminy. Działają one na zasadzie kolegialności, więc byłoby niemożliwym podejmowanie konstruktywnych decyzji, gdyby poszczególni członkowie oficjalnie reprezentowali odrębne (często nawet sprzeczne) interesy różnych części administracyjnych danej jednostki. To, że radny ma działać zgodnie z interesem ogółu mieszkańców, nie oznacza, że nie wolno mu interweniować w sprawach indywidualnych. Prawo nie zakazuje udzielania pomocy konkretnym wyborcom dopóki, dopóty jest to zgodne z zasadami etyki i nie powoduje nieuzasadnionego uprzywilejowania żadnej z osób. Ustawodawca wymaga od członka organu stanowiącego odpowiedzialnej postawy moralnej oraz kierowania się zasadami demokratycznego państwa prawa.
Kontakt z mieszkańcami najczęściej realizowany jest za pośrednictwem tzw. dyżurów. Ciekawy pogląd na ich temat wyraził Antonii Jeżowski w 1994 roku: „praktykowany jeszcze tu i ówdzie system dyżurów radnych umarł śmiercią naturalną”[2]. Jeżowski zasugerował, że najlepszym sposobem pozyskiwania wiedzy na temat problemów i nastrojów mieszkańców jest „stała i systematyczna analiza publikacji prasowych oraz wsłuchiwanie się w głos członków własnych partii politycznych”[3]. Poglądy te są jednak mało przekonujące, szczególnie trudno byłoby przekonać do nich świadomych i aktywnych wyborców.. Bez względu jednak na to, w jaki sposób radny uzyska informacje o oczekiwaniach mieszkańców, nie może zachować ich dla siebie – musi przekazać je dalej, do tego zobowiązuje go ustawodawca. Opinie, wnioski i sprawy zgłaszane przez mieszkańców, rzetelny przedstawiciel powinien zaprezentować do rozpatrzenia organom: wykonawczemu oraz całej radzie.
Fundamentalna jest w tym kontekście dobra wola radnego. Bez niej postulaty mieszkańców nie zostaną zrealizowane. Z tegoż powodu niektórzy radni działają efektywniej, gdyż swoim obowiązkom poświęcają więcej czasu, niż inni. Warto przytoczyć klasyfikację stworzoną przez Zygmunta Zella[4], który biorąc pod uwagę sposób sprawowania mandatu i nasilenie jego ‘polityczności’ podzielił radnych na trzy kategorie. W pierwszej znaleźli się ci, którzy pełnią swoje obowiązki tylko wtedy, gdy ktoś od nich tego zażąda. Są to działacze społeczni bądź pasjonaci spraw lokalnych, którzy zdecydowanie nie uważają siebie za polityków. Do drugiej kategorii zaliczono „polityków w małym zakresie”, działających głównie podczas sesji, komisji czy własnych dyżurów, którzy jeżeli nazwą siebie politykami, to raczej ‘lokalnymi’, podkreślając prestiż tego określenia. Czują presję społeczną, jest w nich dobra wola, ale mają też inne obowiązki zawodowe i rodzinne, którym muszą poświęcić czas i uwagę. Do ostatniej kategorii zaliczają się radni – politycy zawodowi, którzy pełnią swój mandat „24 godziny na dobę” uważając to za swoje powołanie i realizując w ten sposób ambicje zawodowe. Osoby z tej grupy prawdopodobnie nie poprzestaną na mandacie samorządowym i zechcą spróbować swoich sił np. w wyborach parlamentarnych.
Bardzo ważną kwestią dla przedmiotowych rozważań jest przyjęta w polskim prawie koncepcja mandatu wolnego. W przepisach samorządowych zastrzeżono, iż radny nie jest związany instrukcjami wyborców. Czy jednak ta konstrukcja bezwzględnie chroni radnych przed naciskami ze strony osób trzecich? Wydaje się, że nie. Nie można pomijać zaplecza politycznego członków organów kolegialnych. Jak pisze Jacek Wódz: „życie lokalne jest zorganizowane w sposób polityczny”[5]. Wódz przypomina, iż spór o polityczność bądź apolityczność polskiego samorządu wciąż żyje w społeczeństwie, co jest to wynikiem długoletniej walki ze stereotypem, iż ‘polityka lokalna’ to coś złego, gdyż to, co polityczne, nie może być pozytywne. Jacek Kurczewski słusznie zauważył, że choć „reprezentant jest prawie uwolniony od nacisków wyborców, to jednak w rzeczywistości nacisk ten wcale nie znika, a tylko przybiera charakter wolnej gry perswazji, negocjacji i wpływu”[6]. Praktyka wskazuje, iż duża część radnych podejmując decyzje kieruje się zgodnością z własnym sumieniem i poglądami, jedynie posiłkując się oczekiwaniami ze strony mieszkańców. Dowodzą tego wyniki badań, przeprowadzonych przez Dzieniszewska-Naroską i opisanych w książce Radny – sąsiad i polityk[7]. Giovanni Sartori słusznie zauważył, że „osiągnięty został moment, w którym ciało reprezentatywne reprezentuje kogoś (…) przed samym sobą”[8]. Odpowiadając na pytanie postawione na początku, należałoby zaryzykować opinię, iż prawa i obowiązki radnych wynikające z przepisów ustaw nie stwarzają wystarczającej przestrzeni do pogłębiania relacji między radnym a mieszkańcem. Radni mają mało obowiązków, a te, które ustawodawca na nich nakłada są ogólne i mogą być interpretowane bardzo elastycznie. Jednocześnie system ochrony członków stanowiącego organu kolegialnego jest bardzo rozbudowany. Intensywność i jakość działań podejmowanych przez radnych zależy w dużej mierze od ich dobrej woli i motywacji wewnętrznej. Prawo nie przewiduje instrumentów o charakterze sankcji, którymi mogliby się posłużyć mieszkańcy względem nieaktywnego radnego. Jedyną możliwością wyegzekwowania jego odpowiedzialności jest nie poparcie jego kandydatury w kolejnych wyborach… ale na tę sposobność należy poczekać pięć lat.
————————–
[1] K. Dzieniszewska-Naroska, Radny – sąsiad i polityk, Warszawa 2004, s. 25.
[2] A. Jeżowski, Radnym być. Refleksje, przemyślenia, porady dla kandydatów na radnych rad gminy, Jelenia Góra 1994, s. 52.
[3] Ibidem.
[4] Z. Zell, Interesy prawne radnych, Zielona Góra 2003, s. 21.
[5] J. Wódz, Aktywność społeczna na poziomie lokalnym – samorząd lokalny a polityka, [w:] Teorie Wspólnotowe a praktyka społeczna. Obywatelskość. Polityka. Lokalność, red. A. Gawkowska, P. Gliński, A. Kościański, Warszawa 2005, s. 232.
[6] J. Kurczewski, Posłowie a opinia społeczna. Z badań nad przedstawicielstwem w Trzeciej Rzeczpospolitej, Warszawa 1999, s. 299-300.
[7] K. Dzieniszewska-Naroska, op.cit., s. 192.
[8] Ibidem, s. 249.